Università degli Studi di Cagliari
Lo rivela una ricerca della Facoltà di Economia e l’Osservatorio sulla Finanza locale del Ministero dell’Interno
12 marzo 2009
12 marzo – A distanza di circa 15 anni dai provvedimenti e controlli, l’Osservatorio per la Finanza e la contabilità degli Enti locali costituito presso il Ministero dell’Interno, in collaborazione con l’Università di Cagliari, ha condotto un’indagine volta a verificare il grado di attuazione del modello contabile previsto dal Testo Unico. I risultati della ricerca, realizzata da un team di studiosi della facoltà di Economia guidato da Aldo Pavan, professore ordinario di Economia Aziendale e Preside, componente dell’Osservatorio, e composto Elisabetta Reginato e Isabella Fadda, ricercatrice di Economia aziendale e Claudio Conversano, ricercatore di Statistica, sono stati presentati durante un convegno a Palazzo Viceregio.
L’incontro – dal titolo “I comuni italiani nella prospettiva del federalismo - è stato introdotto e moderato dal prefetto di Cagliari, Salvatore Gullotta, il quale ha in apertura richiamato la grave crisi economica che si ripercuote anche sui comuni. Mario Scano, presidente della Sezione Controllo della Corte dei Conti, ha richiamato le modifiche normative intervenute negli ultimi anni. “I comuni – ha detto – sono chiamti a perseguire gli obiettivi di una programmazione ben definita, il report di questa ricerca interessa in modo particolare la nostra Isola, che vive una situazione istituzionale particolare come regione a statuto speciale, pertanto dotata di potestà legislativa primaria su questi argomenti”. Scano ha infine ricordato che solo nel 2006 la Regione ha legiferato in termini di trasferimenti di funzioni agli Enti Locali, ma non ha ancora trasferito risorse e personale.
Il rettore dell’Università, prof. Pasquale Mistretta, ha invece rivendicato i meriti della ricerca condotta: “Mostra che il polo di viale Sant’Ignazio svolge attività che hanno positive ricadute sul territorio”. Il Magnifico ha quindi richiamato l’autonomia contabile di cui gode l’Ateneo, ma – alludendo alle conclusioni del report – ha spiegato come “la mancata distinzione delle dimensioni degli enti locali grava anche sulle università: si tratta di una carenza nazionale, che tende a trattare troppo tutte le realtà nello stesso modo. Noi stiamo andando avanti con il bilancio sociale, ma la presenza degli studenti in tutti gli organi collegiali è già indice di grande trasparenza nei confronti dei nostri utenti”.
Ad Aldo Pavan è quindi spettato il compito di illustrare i risultati della ricerca. Dall’indagine sul grado di attuazione del nuovo modello contabile e di controllo, previsto nel Testo Unico sugli Enti Locali emerge che prevale ancora la “cultura dell’adempimento” rispetto all’idea di servizio al cittadino.
In particolare, i ricercatori che hanno condotto l’indagine hanno evidenziato che gli effetti della riforma sono riconducibili ad una migliore attuazione della contabilità finanziaria di tipo tradizionale, e poco ancora si ragiona in termini di gestione per obiettivi, comunicazione al cittadino, controlli dei costi e del patrimonio: in particolare, risultano fortemente carenti la programmazione di medio periodo, la contabilità economico-patrimoniale, l’analisi dei costi e il controllo della gestione.
Gli enti locali analizzati faticano a definire i reali obiettivi dei servizi prodotti, e appaiono in grave difficoltà con i concetti di efficacia ed efficienza. Addirittura inesistente l’individuazione di risultati di impatto sul benessere dei cittadini. La conseguenza è che in comuni incapaci di gestire le proprie attività per obiettivi è assente l’abitudine a report consuntivi sui risultati raggiunti.
La ricerca evidenzia in modo forte i limiti di una normativa che non distingue l’impianto contabile secondo la dimensione degli enti, così che gli strumenti sono gli stessi per i comuni più grandi come per i più piccoli. L’attuazione del nuovo modello è avvenuta senza che alla fase di implementazione siano state destinate risorse finanziarie, tecnologiche, umane.
L’avvertenza dei ricercatori – in vista della riforma federale dello Stato – è la necessità di un modello che risponda alle esigenze di un’economia avanzata e di crescita del benessere dei cittadini, che sia funzionale al principio costituzionale di coordinamento della finanza pubblica.
Una recente ricerca ha messo in evidenza che nel nostro Paese sono previsti undici ordinamenti contabili relativi a diverse categorie di amministrazioni pubbliche – Stato, regioni, comuni, aziende sanitarie, ecc. –, oltre alle innumerevoli varianti regionali degli stessi. La Ragioneria Generale dello Stato sta lavorando alla standardizzazione degli ordinamenti, ma questa profonda differenziazione tra i linguaggi è fonte di confusione e impedisce operazioni di consolidamento dei conti pubblici, quale quella realizzata recentemente in Gran Bretagna.
“La riforma di metà anni ’90 è stata calata dall’alto, non è stata accompagnata da adeguate azioni di sensibilizzazione, formazione, incentivazione – ha spiegato il preside della facoltà di Economia - non è stata assistita dalla dotazione di adeguate risorse; non è stata accompagnata da alcuna sperimentazione”. Alla luce di tali precedenti occorre riflettere se sia il caso di insistere sulla strada degli strumenti di natura economica o se, nella difficoltà/impossibilità di destinare adeguate risorse ed energie non sia il caso di ripiegare sul mero mantenimento di una contabilità finanziaria ben attuata, priva di contaminazioni non necessarie e solamente integrata da un orientamento ai risultati attraverso l’adozione di pochi, ma significativi indicatori espressivi di obiettivi e risultati in termini di servizi erogati e di risorse utilizzate per unità di servizio. Tali considerazioni possono essere sviluppate con riferimento alle differenze dimensionali degli enti.
“La ricerca ha mostrato il disagio degli operatori davanti a una normativa troppo impegnativa per i piccoli e probabilmente non sufficiente per i grandi – ha avvertito il prof. Pavan - É allora il caso di pensare a una adeguata differenziazione degli strumenti contabili, laddove l’ipotesi minimalista sopra avanzata potrebbe essere adatta ai comuni di minori dimensioni, mentre l’introduzione degli strumenti di natura economica potrebbe essere riservata ai più grandi”. É il caso di rammentare qui per inciso il fenomeno delle partecipazioni comunali che porta a ritenere necessario che i gruppi pubblici locali siano obbligati quanto prima all’adozione di un bilancio consolidato su base economico patrimoniale.
Circa l’adozione del modello economico, la sua mancata attuazione suggerisce di soffermarsi dapprima sui modi. “Tale strada può essere percorsa solo attraverso iniziative di vasta portata che coinvolgano gli enti, ne sollecitino i pareri, li facciano sentire protagonisti del loro modo di essere – si legge nel report finale - La buona risposta ai questionari della presente ricerca dimostra l’esistenza di vaste aree di disponibilità un po’ dovunque nel Paese. Diffuse esperienze straniere mostrano riforme amministrative attuate attraverso modi di sperimentazione, basati su forme di adesione volontaria e di incentivazione. In tal senso ha operato recentemente la Ragioneria Generale dello Stato in sede di attuazione del Siope”.
Il tavolo dei relatori
Il dott. Mario Scano, il rettore prof. Pasquale Mistretta, il prof. Aldo Pavan
L’intervento del Presidente della Provincia Graziano Milia
COMUNI: MINISTERO INTERNI, LONTANI DA GESTIONE ’PER OBIETTIVI’
(AGI) - Cagliari, 12 mar. - Il passaggio dalla cultura dell’adempimento a quella economica, che si muove in un contesto di efficienza delle Pubbliche amministrazioni per la riduzione dei costi, ha creato non poche difficolta’ ai Comuni italiani, ancora lontani dal portare avanti una gestione "per obiettivi". Le carenze, soprattutto nella programmazione di medio periodo, emergono dall’indagine "La contabilita’ dei comuni italiani alla vigilia della riforma federale", curata dall’Osservatorio per la finanza e la contabilita’ del Ministero dell’Interno in collaborazione con l’Universita’ di Cagliari e l’Anci Sardegna. Lo studio, illustrato stamane alla stampa nell’ambito del convegno "I Comuni italiani nella prospettiva del federalismo" mette in luce come in Sardegna, e in particolare nei 14 comuni campione dell’isola selezionati tra gli oltre 500 in Italia sopra i 5.000 abitanti, tra cui Cagliari, Sassari, Iglesias, Sestu e Porto Torres, siano contrastanti i risultati sulle modalita’ di tenuta della contabilita’ economico-patrimoniale negli enti locali. Se da una parte, infatti, la percentuale dei Comuni sardi che adottano la partita doppia, ovvero rilevazione e registrazione dei fatti esterni di gestione, e’ superiore al dato nazionale (15,4% contro 4%), dall’altra la percentuale degli enti che ancora non ha realizzato una contabilita’ economico-patrimoniale e’ del 23,1% rispetto al 6,8% della media italiana. "Alla carente propensione verso la gestione per obiettivi corrisponde l’assenza di report consuntivi sui risultati raggiunti", ha detto l’economista Aldo Pavan, componente dell’Osservatorio, puntualizzando come la ricerca evidenzi fortemente "i limiti di una normativa che non distingue l’impianto contabile secondo la dimensione degli enti, cosicche’ gli strumenti sono gli stessi per i Comuni piu’ grandi come per i piu’ piccoli". In particolare, secondo quanto si evince dall’indagine, i limiti culturali emergono, soprattutto, dal prevalere degli strumenti tradizionali, conformi alla logica giuridico-formale dell’adempimento con disciplina a priori e norme minuziose rispetto a metodi piu’ innovativi orientati, invece, a risultati di utilita’ per il cittadino, all’efficacia e all’efficienza.
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L’Unione Sarda di giovedì 12 marzo 2009
Economia Pagina 14
Federalismo, ricerca sui Comuni
“I Comuni italiani nella prospettiva del federalismo”: è il tema di una giornata di studi in programma oggi dalle 10 al Palazzo Regio di Cagliari. L’iniziativa è della facoltà di Economia dell’Università cagliaritana in collaborazione con il ministero dell’Interno. Il preside della facoltà, Aldo Pavan, ordinario di Economia aziendale, presenterà una ricerca, su un campione di 500 Comuni con più di 5 mila abitanti, sullo stato dei sistemi di programmazione, informazione e controllo. Dall’indagine emergono una serie di proposte utili per futuri processi normativi. I lavori saranno presieduti da Francesco Staderini, presidente dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali (già presidente della Corte dei conti). Conclusioni affidate a Maria Vittoria Lupò Avagliano, ordinario di Contabilità di Stato all’Università La Sapienza di Roma.
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La Nuova Sardegna di giovedì 12 marzo 2009
Pagina 2 - Cagliari
CONVEGNO. INDAGINE SULLA RIFORMA
I comuni e il federalismo
CAGLIARI. I comuni e il federalismo: è il tema del convegno organizzato oggi - ore 9.30 al Palazzo Viceregio - dalla facoltà di Economia e dall’Osservatorio per la contabilità degli Enti locali del ministero dell’Interno. Durante la giornata sarà presentata l’indagine su come le amministrazioni comunali affrontano i tagli nelle entrate e il patto di stabilità e su come si preparano all’ingresso del federalismo fiscale.
La Nuova Sardegna di venerdì 13 marzo 2009
Pagina 1 - Cagliari
Dossier. Lo rivela un’indagine dell’università
Comuni poco trasparenti, i cittadini pretendono di più
CAGLIARI. La gestione finanziaria dei Comuni italiani? Nella maggior parte dei casi non viene stilata in base ad obiettivi da raggiungere e, come se non bastasse, le amministrazioni evitano accuratamente di pubblicare dei report consuntivi che indichino i risultati raggiunti. Il desolante quadro emerge da uno studio effettuato da una equipe di esperti della facoltà di Economia dell’università cagliaritana per conto dell’Osservatorio per la finanza e contabilità degli enti locali del ministero dell’Interno. Il team, guidato da Aldo Pavan, ha illustrato i risultati ieri mattina a palazzo Viceregio durante un convegno dedicato al tema della contabilità pubblica e ai cambiamenti della gestione economica e finanziaria dei Comuni. ‹‹A distanza di quindici anni dall’attuazione della riforma contabile - si legge nello studio - la differenza tra realtà operativa delle amministrazioni e aspettative si presenta veramente ampia››. Se da un lato lo studio rimarca come vi sia stato un miglioramento del metodo tradizionale di contabilità finanziaria, dall’altro segnala ‹‹una programmazione di medio periodo fortemente carente››. E’ poi paradossale il rapporto ‹‹tra la dichiarata attuazione degli inventari e la persistente disattenzione nella gestione del patrimonio››. Per i professionisti che hanno curato la ricerca, uno dei punti negativi maggiormente riscontrati risiede nella constatazione che ‹‹la cultura dell’adempimento formale continua a prevalere su quella dell’attenzione alle risorse in funzione dei risultati di utilità››. Come risolvere i problemi riscontrati? Secondo lo studio, è importante tenere in debito conto il fatto che la ricerca abbia ‹‹mostrato il disagio degli operatori davanti a una normativa troppo impegnativa per i piccoli enti e, probabilmente, non sufficiente per i grandi››. In sostanza, i ricercatori hanno dimostrato dati alla mano che nella maggior parte dei casi i disagi vissuti dagli enti locali sul versante dell’amministrazione contabile siano strettamente connessi al fatto che la legge di riordino non prenda in considerazione la grandezza dei Comuni ma fissi delle regole generali che, in molti casi, non possono essere applicate per carenza di personale e di fondi. Infine lo studio ha indicato quali sono le informazioni fornite dai Comuni per le quali i cittadini mostrano più attenzione: secondo il campione formato da 508 responsabili dei servizi finanziari comunali, gli argomenti più sentiti riguardano le tariffe (95 per cento) e la qualità e quantità (88 per cento) dei servizi erogati dai Comuni. Più scarso l’interessamento sui costi di produzione (56 per cento), sull’indebitamento degli enti (49 per cento) e, quasi per contrappasso, sull’efficacia dei controlli contabili effettuati dalle amministrazioni (47 per cento). (p.s.)
Comuni italiani: carente gestione finanziaria, no report consuntivi
I Comuni italiani si caratterizzano mediamente per una carente propensione alla gestione finanziaria per obiettivi e per l’assenza di "report" consuntivi sui risultati raggiunti. E’ quanto emerge da un’indagine nazionale fatta, su un campione scelto casualmente di 508 comuni con più di 5.000 abitanti, dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali del Ministero dell’Interno e da una equipe della Facoltà di economia dell’Università di Cagliari guidata da Aldo Pavan. I dati sono stati illustrati in un convegno sul ruolo dei Comuni nella prospettiva del federalismo.
CAGLIARI - A distanza di 15 anni dall’attuazione della riforma contabile - si legge nella relazione - il confronto fra la realtà operativa delle amministrazioni e le aspettative si presenta veramente ampio". Si parla di "migliore attuazione della tradizionale contabilità finanziaria", ma anche di "programmazione di medio periodo fortemente carente".
Viene definito "paradossale" il rapporto fra la dichiarata attuazione degli inventari e la persistente disattenzione nella gestione del patrimonio. Per i ricercatori si configura "un forte indizio che la cultura dell’adempimento formale continui a prevalere su quella dell’attenzione alle risorse in funzione dei risultati di utilità".
La conclusione dell’indagine è che bisogna chiedersi come intervenire affinché la gestione dei modelli informativo contabile e di controllo degli enti locali possa meglio rispondere alle esigenze di una economia avanzata e della crescita del benessere dei cittadini. Si suggerisce una differenziazione degli strumenti in quanto "la ricerca ha mostrato il disagio degli operatori davanti ad una normativa troppo impegnativa per i piccoli enti e, probabilmente, non sufficiente per i grandi".
Infine sono sicuramente quelle relative alle tariffe (95,1%) ed alla qualità e quantità (88,9%) dei servizi erogati dagli enti locali le informazioni che maggiormente suscitano l’attenzione dei cittadini. Il campione di 508 responsabili dei servizi finanziari sentiti dai ricercatori ritiene, invece, abbastanza contenuto l’interessamento della collettività sui costi di produzione dei servizi (56,1%) e sull’indebitamento dell’ente (49,1%). Il cittadino dimostra anche di essere parzialmente interessato a fare confronti con quanto finanziariamente avviene in altri comuni. Di certo è alto il dato di coloro che mostrano una attenzione nulla all’efficacia dei controlli contabili (47,7%).
L’Unione Sarda di sabato 14 marzo 2009
Pagina 13 - Economia
enti locali
La contabilità dei Comuni: vecchie logiche
Il passaggio dalla cultura dell’adempimento a quella economica, che si muove in un contesto di efficienza delle Pubbliche amministrazioni per la riduzione dei costi, ha creato difficoltà ai Comuni italiani, lontani dal portare avanti una gestione per “obiettivi”. Le carenze, soprattutto nella programmazione di medio periodo, emergono dall’indagine “La contabilità dei Comuni italiani alla vigilia della riforma federale”, curata dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità del ministero dell’Interno in collaborazione con l’Università di Cagliari e l’Anci Sardegna.
L’ISOLA Lo studio, presentato a Cagliari, mette in luce come in Sardegna, e in particolare nei 14 Comuni campione selezionati sui 500 in tutta Italia (tra cui Cagliari, Sassari, Iglesias, Sestu e Porto Torres), siano contrastanti i risultati sulle modalità di tenuta della contabilità economico-patrimoniale negli enti locali. Se da una parte, infatti, la percentuale dei Comuni sardi che adottano la partita doppia, ovvero rilevazione e registrazione dei fatti esterni di gestione, è superiore al dato nazionale (15,4% contro 4%), dall’altra la percentuale degli enti che ancora non ha realizzato una contabilità economico-patrimoniale è del 23,1% rispetto al 6,8% della media italiana.
I LIMITI «Alla carente propensione verso la gestione per obiettivi corrisponde l’assenza di report consuntivi sui risultati raggiunti», ha detto l’economista Aldo Pavan, componente dell’Osservatorio, puntualizzando come la ricerca evidenzi fortemente «i limiti di una normativa che non distingue l’impianto contabile secondo la dimensione degli enti, cosicché gli strumenti sono gli stessi per i Comuni più grandi come per i più piccoli».