Corriere della Sera
del 19 gennaio 2007

Elzeviro: amministrazione e buone virtù
DARE UN SENSO ALLA BUROCRAZIA
  

L’incipit della lezione del professor Sabino Cassese per l’inaugurazione del Master «Laboratorio per i concorsi pubblici» all’Università Suor Orsola Benincasa di Napoli
 

In anni recenti, alcune nostre leggi hanno posto in discussione taluni dei principi dello Stato moderno, consacrati persino nella Costituzione: il riconoscimento dei capaci e meritevoli, il diritto di tutti i cittadini di accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza, l’accesso agli impieghi pubblici mediante concorso, l’imparzialità dell’amministrazione.

 

Per questo motivo ho pensato che fosse utile ricapitolare la storia della formazione di questi principi, per accertare se essi siano ancora funzionali ai poteri pubblici e meritino tuttora rispetto... Per comprendere il potere pubblico moderno, bisogna capire come è ordinato il funzionarismo. La caratteristica basilare dello Stato moderno è infatti l’organizzazione di un corpo di ufficiali, di una burocrazia. Questo elemento essenziale dello Stato si è andato formando nel corso di quattro secoli, tra il 1500 e il 1900, nei quali si sono consolidati i principi e le regole che lo reggono in epoca contemporanea. Tali principi e regole si sono formati per opposizione, nel senso che si sono affermati per rimediare a inconvenienti e storture dei regimi precedenti. A mano a mano che questi venivano superati, si consolidavano nuovi criteri, che diventeranno la caratteristica dominante del sistema contemporaneo. Il modo migliore per intendere quest’ultimo, quindi, è di passare in rassegna le difficoltà che si sono dovute superare nel passato.

 

La prima difficoltà che lo Stato deve superare, al suo inizio, deriva dalla concezione patrimoniale propria dell’epoca feudale. «Mentre lo Stato monarchico sviluppa nuove forme di amministrazione - ha osservato Vicens Vives -, la maggioranza delle persone, che occupano le cariche, conserva una mentalità totalmente medievale». I trattatisti parlano di funzione pubblica. Ma il Principe continua a considerare lo Stato come un patrimonio... La seconda difficoltà incontrata sulla strada della formazione di un funzionariato moderno deriva dalla pratica di vendere gli uffici pubblici (vénalité des offices). Questa serve allo Stato sia come mezzo per integrare le sue risorse finanziarie, sia come strumento per associare la nascente borghesia all’esercizio del potere. E serve alla borghesia per accedere agli uffici... La terza difficoltà è legata al political patronage. Questo consiste nella nomina ad uffici pubblici (ma anche ecclesiastici) retribuiti.

 

In Inghilterra, fino al XIX secolo, erano assegnati in questo modo un ducato, il posto di governatore dell’India o quello di postino. La nomina, in principio non revocabile, era concessa per premiare elettori o anche parenti e dipendenti, ma per motivi politici... Una diversa difficoltà è quella proveniente dalla soppressione della security of tenure disposta dal presidente Monroe negli Stati Uniti, nel 1820. Questa aprì la strada alla pratica di assegnare i posti ai sostenitori leali di ogni nuovo presidente... L’ultima difficoltà frapposta alla formazione del moderno diritto dello Stato è quella derivante dalla forte presenza di impiegati pubblici in Parlamento. Essa produceva un distorsione...

 

Tutte queste difficoltà non sono state riscontrate negli stessi Paesi e nelle stesse epoche. La prima è stata prevalente dove più forte era lo Stato medievale. La seconda, invece, in Francia e Inghilterra. La terza in Inghilterra. La quarta negli Stati Uniti. La quinta di nuovo in Francia. La prima e la seconda sono più forti agli albori della storia dello Stato moderno, le altre l’accompagnano fin oltre la fine del XIX secolo. Ho chiamato tutte questi fenomeni inconvenienti, storture, difficoltà. Non va sottovalutato, tuttavia, che essi svolsero talora anche una funzione positiva. Ad esempio, la vendita degli uffici servì - come notato - a consentire l’accesso allo Stato della classe emergente, la borghesia. Complessivamente, però, i riformatori dell’epoca notarono che da essi derivavano danni considerevoli. La concezione patrimoniale degli uffici faceva passare in secondo piano la loro destinazione al servizio pubblico. La vendita degli uffici, il patronato politico e il sistema delle spoglie impedivano a molti l’accesso al servizio pubblico e, comunque, non assicuravano la scelta dei migliori, bensì dei possidenti e dei fedeli di una parte politica. L’unione dei due ruoli, quello di parlamentare e quello di burocrate, faceva progredire amministratori pubblici non in base alle loro capacità, ma in virtù della loro influenza.

 

Per rimediare alle storture prodotte dalla confusione tra privato e pubblico, dalla vendita degli uffici, dal patronato politico, dal sistema delle spoglie e dalla commistione tra potere amministrativo e potere legislativo, si mobilitarono le migliori menti, a partire dall’Illuminismo, sotto l’influenza di potenti anche se remoti esempi. I due punti di attacco furono il sistema di reclutamento del personale amministrativo e la stabilità nell’impiego dei funzionari pubblici, definiti in forma breve nell’area anglosassone con le espressioni merit system e tenure. Il percorso di queste idee è interessante. Semplificando, può dirsi che esse furono trasportate nel ’700 nella cultura francese dai missionari cattolici provenienti dalla Cina, dove questi ultimi erano rimasti impressionati dal complesso sistema di selezione dei mandarini e dalla stabilità e durata delle loro cariche. L’età dei Lumi fu un terreno fertile. Gli Illuministi, a partire da Voltaire e dagli enciclopedisti, pensarono che quello fosse un modo di assicurare un potere virtuoso e competente (la vertu au pouvoir, come diranno Condorcet e D’Alembert alla nomina di Turgot ministro). A questa idea se ne aggiunse un’altra, quella di eguaglianza, donde la conseguenza de la carrière ouverte aux talents.

 

19 gennaio 2007

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- testo integrale della lezione